摘錄自本學期公法科際整合專題研究一期末報告

程序與權利──以環境影響評估法制之民眾參與為中心
 
目錄
壹、前言
貳、程序基本權(略)
參、我國環境影響評估裁判之民眾參與
一、我國環境影響評估法制
(一)概說
(二)環境影響評估制度之目的與意義
(三)環境影響評估法之程序機制簡介
(四)保護規範理論於環境影響評估法之操作
二、環境影響評估裁判之回顧與評釋
(一)【台東美麗灣渡假村環評案】
(二)【湖口垃圾轉運站環評案】
(三)【中科三期環評案】
(四)綜合評釋
三、小結
肆、環評法上之民眾參與程序──比較法之觀察(略)
伍、結論
參考文獻
關鍵字:程序基本權、環境影響評估、保護規範理論、民眾參與
 

壹、前言

  基本權的保障,為憲法規範所由存在的基礎,惟其理念與內涵隨著時代巨輪的滾動,而有所變遷與增益。當今憲法理論,無不集中於如何使基本權利獲得最大的保障與實現,而在各種保障機制中,以「正當法律程序」保障基本權,在多元利益雜陳、實質標準難覓的今日,顯得格外重要[1]。源自英美法系的正當法律程序,已明文在美國憲法增補條文第五條,賦予其(依附性)權利之地位,但以德奧為首的大陸法系國家,並無正當法律程序的單獨憲法條款以資依憑,雖然亦有若干以正當程序保障人民權利之理念,但能否如英美法系般賦予其權利之地位?已有疑義,從而,產生「重實體而輕程序」之弊病。誠如司法院大法官釋字第520號解釋指出「縱令實質正當亦不可取代程序合法」,點出了正當法律程序在我國的重要性,足見正當法律程序對於基本權利的保障影響甚鉅,惟程序與權利之關係為何?程序到底是不是權利?即有探討餘地。

  程序與權利之關係有許多實例可供探討,惟為使焦點集中,本文擬以環境影響評估程序中之民眾參與為討論焦點。在環保與經濟發展衝突時,執政者常高揭憲法增修條文第十條第二項:「經濟及科學技術發展,應與環境及生態保護兼籌並顧。」之意旨,信心宣示兩者可以相輔相成,環境基本法第三條更稱:「基於國家長期利益,經濟、科技及社會發展均應兼顧環境保護。但經濟、科技及社會發展對環境有嚴重不良影響或有危害之虞者,應環境保護優先。」但事實上往往非此,經濟發展的重要性似乎高於環境保護。尤在過去,基於國人「重視實體結果而輕忽程序」的「務實」民族性,在程序文化與程序法制都未建立之情況下,原本程序理性對於未知困境的潤滑機能,便顯得隱晦不顯[2],從而,人民的「程序參與權」也無由而生。慶幸近年來人民的「環保意識」逐漸高漲,行政法院進而肯定人民有參與環評程序的權利,本文簡介我國之環評制度後,並將分析這幾則令人激賞的劃時代判決。

  惟現行環評制度問題叢生,縱使法院肯定人民有「程序參與權」,產生的環境保護效果仍屬有限,行政機關依然我行我素,濫用環評制度。若要終結此弊,除了人民的環保意識要更加強烈外,外國先進法制亦是值得效法的對象,本文擬透過比較法的分析,闡述自奧爾胡斯公約(Aarhus Convention)以來對於環評制度的正增強結果,希求對於美麗之島──台灣的環境保護,有所助益。



[1]  李建良,論基本權利之程序功能與程序基本權-德國理論的借鑑與反思,原發表於:憲政時代,第29卷第4期,2004年4月,頁481-540;收錄於氏著,人權思維的承與變—憲法理論與實踐(四),新學林出版,2010年9月,頁205-270。

[2]  葉俊榮,環境行政的正當法律程序,自版,1993年4月初版,頁5以下。


一、我國環境影響評估法制
 
(一)概說
 
  我國環境影響評估法(以下簡稱環評法)於一九八九年由環保署提交立法院審議,歷經五年,於一九九四年十二月十五日通過,並由總統於同年十二月三十日公布施行[1]。根據環評法第五條第二項的授權,環保署亦訂有「開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準」[2]、「開發行為環境影響評估作業準則」[3]以資依憑。在此之前,我國已試行了一段時間,如一九七九年的行政院科技發展方案、一九八五年加強推動環境影響評估方案,都擔當了台灣環境影響評估制度的階段性任務,也都適度地反應社會對於制度性的要求[4]。因此環評制度雖在我國正式立法施行迄今僅十五年,但實際上制度之推動至今已近二十五年[5]。多年來的實行經驗,整體說來,對於環境保護尚具成效,但運作的過程中,仍存有不少弊病,無法彰顯該法的功能,例如「應舉行環評而未舉行」以規避環評制度,或者「應進入二階環評而未進入」以求火速通過。「應舉行環評而未舉行」違反環境影響評估法第五條[6],例如台東美麗灣渡假村環評案(詳如後述),即是透過「化整為零」的方式,將開發行為拆成數個計畫或分段實施,使其低於應實施環境影響評估之認定標準;「應進入二階環評而未進入」則違反了同法第八條[7],實例如中科三期環評案(詳如後述),基於梅姬颱風造成蘇花公路的多人死亡,而於二○一○年十一月二日初審「有條件通過」的蘇花改[8],鑑於民氣可用,將不會進入二階段環評程序。諸如這類情況,可以預期對環境造成莫大影響,人民(或團體)該如何救濟以導正之?深值探討。
 
(二)環境影響評估制度之目的與意義
 
  環評之目的在於「預防及減輕開發行為對環境造成不良影響,藉以達到環境保護之目的」(環評法第一條),其意義依環評法第四條第二款之規定,係指開發行為或政府政策對環境包括生活環境、自然環境、社會環境及經濟、文化、生態等可能影響之程度及範圍,事前以科學、客觀、綜合之調查、預測、分析及評定,提出環境管理計畫,並公開說明及審查。在時間面向上,環評為事前所為之評估,取向於未來。在事物面向上,基於環境破壞往往具有不可逆、不可回復、不可確定的特性,環評著眼於開發行為或政府政策對於環境可能產生影響之程度及範圍,具有計畫性的風險預防特質。透過對於開發行為事先實施的環評,有計畫地就環境資源的利用及消耗進行規劃,預防損害及危險的發生,使環境得以為未來世代繼續利用,實現永續發展的理念。在評估規劃的過程中,並透過民眾公開參與的方式,增加審查評估決定之正當性(legitimacy),貫徹民主的精神,且以集思廣益之方式強化開發計畫或政策之圓熟度及接納度[9]。
 
(三)環境影響評估法之程序機制簡介
 
1.開發行為之雙主管機關
  依環評法之設計,不論是民間或政府所進行之開發行為,如對於環境有不良影響之虞者,開發單位應於規劃開發計畫時,即擬具環境影響說明書,於申請開發許可時,檢具環境影響說明書,向開發行為之目的事業主管機關提出,並由目的事業主管機關轉送環評之主管機關進行審查(環評法第五、六、七條)。因此對於開發行為,除由目的事業主管機關就其權限職掌事項審查應否核發開發許可外,另有環評主管機關對於開發行為進行環評之審查,而採取「雙主管機關」[10]之構造。
 
2.環境影響評估之二階段設計
  我國現行環境影響評估法對環評程序採二階段程序構造,分為「一般性第一階段」與「有重大影響之虞始進行之第二階段環評」。區別兩階段的目的,在於促使政府更能有效地保護環境,故對申請案再做一次篩選。換言之,第一階段的環評主要是「篩選」對環境有重大影響之虞的案件,以進入過程較詳實嚴謹的第二階段環評,其他對環境影響輕微或對環境明顯有重大影響的案件,則在第一階段就與以通過或否決。然而依據統計,我國環評制度的實際運作現狀,自一九九八年到二○○七年間環保署審查通過339件環評案,十年來審查之結果有八成左右環評案,都被認定沒有影響。每年僅2至3件開發案進入第二階段環境影響評估[11];根據葉俊榮教授及張文貞教授之研究,73.29%的開發行為只有進行第一階段環評,僅有5.02%進入第二階段環評[12]。無怪乎,當人民的意見無法影響環評時,體制外的抗爭與體制內的救濟將由此而生。
 
  在給付國家,基本權利的作用是,程序上之基本權利具體化。此種事前程序對於基本權利的保護,勝於行政法上的事後程序[13]。因此,在環評程序中,確保民眾參與的權利,不僅有助於環評決策的民主正當性,更能讓開發計畫或政策能更臻善美,減少紛爭。但現行實務運作狀況,過度著重於第一階段程序,不啻意味著「有條件通過」與「應實施第二階段環評」,在環評制度實際運作下已發生界線模糊之現象,甚至有第二階段環評已被有條件通過逐漸淘空之虞[14]。而關於「有條件通過」之「條件」附款,必定是單純的、不繁複的、無須精密控管的。如所附之條件是精細、嚴格、控管的,就表示可能對環境有重大影響之虞[15]。林昱梅教授主張,若通過第一階段環境影響評估所附的條件,由其內容及範圍可知開發行為對環境有重大影響之虞者,即不得以附條件之方式,讓環境影響評估過關[16]。
 
  誠如李建良教授所述,第一階段環評程序只是「書面審查」程序,真正的環評始於第二階段[17],縱然有論者[18]認為第一階段環評仍有民眾參與,其依據「開發行為環境影響評估作業準則」第十條之一第一項規定,「開發單位提出環境影響說明書前,應公開邀請當地居民或有關團體舉行會議,並將其辦理情形及居民意見處理回應,編製於說明書」,以及依據環評法第七條第三項規定,不須進行第二階段環評時所舉辦的「公開說明會」,以為皆係民眾參與之顯現;其並指出第一階段環評期間民眾參與機會相當有限,除非進入第二階段,民眾才能就評估內容與方式表達較多意見,由此得出,第一階段的環評不是沒有民眾參與,而只是不足而已。但此項論點明顯忽略一件事實,此處的參與並非在「主管機關」主持下進行,而是純屬「開發單位」自行蒐集資料的過程,與行政程序進行中主管機關依職權調查原則舉行的民眾參與程序性質並不相同[19],因為開發單位自行提出的環境現況描述及環境影響預測,如何能夠作為主管機關審查程序的適當基礎,其正當性頗令人懷疑,不管開發單位是有意掩飾或是無意的以自我利益為中心,這項設計勢必不利於環境保護[20],主管機關以未經過徹底調查、未能確認其真實性的環境影響評估說明書作為審查基礎,顯然違反法治國原則之要求[21],從而,仍應認為民眾參與僅存於第二階段為妥。惟遷就於實務仍過度依賴第一階段環評審查通過之現實,倘若此現況無法徹底改變,本文認為,應修法增加(強)第一階段環評之民眾參與機制。但最理想的狀況,仍企盼實務運作能將開發案進入二階段環評的比例提升,徹底為台灣的環境保護做好把關工作。

  關於我國現行環評制度之審查流程,詳見下圖[22]:

 
(四)保護規範理論於環境影響評估法之操作
 
  行政訴訟之原告是否具備訴訟權能[23]的判別,通常須透過對相關規定的解釋與個案認定,始能確認,對此學說上稱為「保護規範理論」[24]。而保護規範理論有新舊之分,舊保護規範理論以歷史上的立法意旨解釋法律是否具備保護個人權利之目的,新保護規範理論以客觀規範目的之探求,就規範結構、範圍、適用對象之得特定性及其他社會因素予以斟酌。司法院大法官釋字第四六九號解釋理由書謂:「如法律雖係為公共利益或一般國民福祉而設之規定,但就法律之整體結構、適用對象、所欲產生之規範效果及社會發展因素等綜合判斷,可得知亦有保障特定人之意旨時,則個人主張其權益因公務員怠於執行職務而受損害者,即應許其依法請求救濟。」即採新保護規範理論[25]。而在操作上,應分為三個層次:(一)確認原告主張系爭處分違法所引據之法令規定。換言之,原告原則上須具體指摘系爭處分違反何等法律規定。(二)解釋上開規定是否屬於「保護規範」,亦即,該法規的規範目的,除保護公共利益外,是否兼及保障個人的利益。(三)判斷原告是否屬於上開法規的保護對象,換言之,系爭規定除須具有保護規範之性質外,原告尚須為該保護規範所及[26]。
 
  而環評法是否為保護規範,從而得為提起行政訴訟之依據?茲有疑義。由前述環評法之目的可知,環評法似乎僅在維護抽象公益(環境利益),若此命題為真,環評法並非保護規範,個人所獲得之利益僅為反射利益,除非立法明文有公益訴訟之設,則人民將因無主觀公權利,而欠缺請求權基礎、顯無勝訴之望,而不具訴訟權能;但若承認環評法為保護規範,該保護規範不只是訴訟上的訴訟權能基礎,更是實體法上的請求權基礎。李建良教授基於以下理由,認為環評法應為保護規範[27]:(一)環評法第五條所列舉應實施環境影響評估的開發行為,其中不乏屬於影響個人生命、身體、財產權益者,例如核能之開發、放射性核廢料儲存或處理場所之興建。此等開發行為是否實施環境影響評估,影響周邊居民權益甚鉅。(二)本法將開發行為所在地之當地居民,列為程序進行的必要成員,賦予其對開發行為表示意見、界定評估範疇、參與現場勘查與公聽會的程序權利,並課予開發單位處理當地居民意見之義務(環評法第十一條第十二款)。自此以觀,本法兼有透過程序權之賦予,以保障當地居民權益的用意。(三)主管機關於進行環境影響評估程序後,必須作成「審查結論」,此一審查結論具行政處分的性質,其內容並非僅止於是否准予開發之判定,尚對於開發行為的實施設定基本框架,並可透過「有條件通過環評」方式附加開發單位應辦理事項(負擔),其中亦有與當地居民權益直接相關者。此外,審查結論可作為後續追蹤管制與考核的基礎,開發單位若有違反,主管機關尚得予以處罰。是以,環境影響評估制度並非只是一種程序機制,尚具有規範實體權利義務的作用。
 
  我國實務針對環評事件,依據環評法第二十三條第八、九項提起之公民訴訟,早期多以駁回收場,惟近來已有不少勝訴案例。以下的案例評釋,將著重於原告的訴訟權能,以及法院如何論斷民眾享有「請求程序參與」程序權利之面向上。
 
二、環境影響評估裁判之回顧與評釋
 
(一)【台東美麗灣渡假村環評案】[28]
 
1.案例事實
  緣參加人(美麗灣渡假村股份有限公司)與被告(台東縣政府)於民國93年12月14日簽訂「徵求民間參與杉原海水浴場經營案興建暨營運契約」,以BOT(設定地上權50年)方式進行開發,由參加人負責投資興建並為營運,營運期間屆滿後,移轉該建設之所有權予被告,且參加人須支付開發權利金新台幣500萬元及自營運開始日起每年應繳納營業總收入2%之營運權利金給被告,依上開營運契約規定參加人所使用基地為坐落台東縣卑南鄉○路○段346及346-2地號(即目前之346及346-4地號)土地,面積合計59,956平方公尺,依開發行為應實施環境影響評估細目及範圍認定標準第33條規定,應以申請開發之整體面積進行環境影響評估,嗣因參加人以「因應開發需要」為由,於94年2月21日函請被告所屬旅遊局,合併當時之346及346-2地號土地,再分割成現存之346及346-4地號土地,將參加人實際之建築基地面積9,997平方公尺之土地分割出來,而被告於同年3月8日,以「配合開發需要」理由,同意辦理土地合併及分割作業,使該建築基地(即目前之346-4地號土地)面積因不足1公頃,得以不必進行環境影響評估,即可進行開發。而參加人於取得被告核發之開發許可後,於346-4地號土地上興建觀光旅館,進行第1期施工。嗣經原告(台灣環境保護聯盟)發現上情,乃於96年5月11日依環境影響評估法第23條第8項規定,函請被告應依環境影響評估法第22條規定,對參加人裁罰及命其立即停工,因被告未依原告請求對參加人裁罰及命其立即停工,原告遂提起本件訴訟。訴之聲明:(一)被告應命參加人停止在坐落台東縣卑南鄉○路○段346-4地號土地上之一切開發施作工程行為。(二)被告應給付原告新台幣6萬元。

2.法院見解
  按「開發單位違反本法或依本法授權訂定之相關命令而主管機關疏於執行時,受害人民或公益團體得敘明疏於執行之具體內容,以書面告知主管機關。主管機關於書面告知送達之日起六十日內仍未依法執行者,人民或公益團體得以該主管機關為被告,對其怠於執行職務之行為,直接向行政法院提起訴訟,請求判令其執行。」環境影響評估法第23條第8項定有明文。查,原告於89年4月29日成立,並經內政部准予立案,此有內政部94年4月補發之台內社字第0940015154號全國性及區級人民團體立案證書影本附卷可稽。而原告章程第2條第1項規定:「本組織為依法設立,非以營利為目的之社會團體,以結合關心環境保護人士,推展環保運動,維護台灣生態環境為宗旨。」第5條規定:「本組織之基本主張如下:環境權為基本人權,不得交易或放棄;人民為維護自身之生存環境,得以反對危害環境之法令或政策,並有權決定及監督社區內之建設發展。人類乃依附自然環境而生存;自然資源的永續利用、人與自然的和諧相依乃是社會、經濟、科技發展應遵循的原則,也是人類生存的保證。環境保護乃全體人類之責任,並無國界、種族、宗教及黨派之分,凡關心環境之個人或團體,均應積極主動為共同的目標團結奮鬥。」則由原告章程所載其成立之宗旨及主張,乃係為推展環保運動,維護台灣生態環境,可知原告乃為公益團體。又原告依上開環境影響評估法第23條第8項前段規定,以台東縣杉原海水浴場BOT案「美麗灣渡假村新建工程」未經通過環評審查即自行動工為由,於96年5月11日以(96)環盟總字第960026號函通知被告,應依環境影響評估法第22條規定,對參加人裁罰及命其立即停工……。被告雖在原告為上開通知之前,即以參加人在未經核准開發之台東縣卑南鄉○路○段346地號土地已有開發行為,違反環境影響評估法第7條第1項規定為由,並依同法第22條規定,於96年4月9日對參加人裁處30萬元罰鍰;復於同年5月3日再通知參加人,於環境影響說明書未經審查通過前,在上開土地上停止實施所有開發行為乙節,……。然就參加人在加路蘭段346-4地號土地為開發行為部分,被告則迄未命參加人停止其開發行為,原告乃依環境影響評估法第23條第8項後段規定,對被告怠於執行職務之行為,直接向本院提起本件行政訴訟,請求判令被告應命參加人停止在上開346-4地號土地上之一切開發施作工程行為,核屬給付訴訟之訴訟類型,揆諸上開環境影響評估法第23條第8項規定,並無不合。……

(二)【湖口垃圾轉運站環評案】[29]
 
1.案例事實
  被告新竹縣政府所屬環境保護局(開發單位)前為新竹縣廢棄物清理設施之設置,向被告提出「新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫」申請於坐落新竹縣湖口鄉鳳凰村○○段500地號土地之山坡地(嗣該地另分割出500-3地號土地)開發興建垃圾轉運設施獲准。嗣原告(當地居民共175人)以開發行為依「開發行為實施環境影響評估細目及範圍認定標準」第28條第1項第6款第1目及同條項第1款第4目規定,其開發範圍超過1公頃,應實施環境影響評估,惟其未依法實施環境影響評估即逕行開發,於民國97年12月12日依環境影響評估法第23條第8項前段規定以書面告知被告應依環境影響評估法第5條、第7條第1項、第22條規命開發單位實施環境影響評估及停止開發行為,被告逾60日未依法執行,原告遂依環境影響評估法第23條第8項後段、第9項規定提起本件行政訴訟。訴之聲明:(一)被告應命其所屬環境保護局對其「新竹縣湖口垃圾轉運站興建計畫」(含聯外道路)之開發行為應依環境影響評估法第5條規定,進行環境影響評估,並依同法第22條之規定,命新竹縣政府環境保護局停止實施開發行為。(二)被告應給付原告等新台幣6萬元。

2.法院見解
  按……為環境影響評估法第23條第8所明定。而上開規定所稱「受害人民」,除因開發單位違反環境影響評估相關法令進行開發,而主管機關疏於執行,致其權利已生現實損害之人民外,開發行為直接影響所及之居民權益,如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞,該居民自亦屬前揭規定所稱之受害人民,此觀諸環境影響評估法將開發行為所在地之居民,列為程序進行之必要成員,賦予其對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利,並課予開發單位處理當地居民意見之義務(環境影響評估法第9條、第10條、第11條第12款、第12條參照),兼有透過程序權保障之賦予以保障當地居民權益之意。而應實施環境影響評估之開發行為未依法為之,則當地受開發行為影響居民之上開法定程序權利即遭剝奪,自難謂非受害人民。又環境影響評估法第1、4、5條規定揭示環境影響評估法係為「預防」及「減輕」開發行為對環境造成不良影響,達成環境保護之目的而設,依法應受規範之開發行為,非僅限於進行中之開發行為及完成後之使用,尚包括開發行為之規劃,各該行為如對環境有不良影響之虞者,即應實施環境影響評估,不以已實際對環境產生不良影響為限,據此,對環境有不良影響之虞之開發行為,如因尚未致令將受嚴重影響或將生損害之居民產生現實損害,該等居民即不得以受害人民地位依環境影響評估法第23條第8項以書面告知方式促請主管機關依法執行,進而提起公民訴訟,實無從達成「預防」開發行為對環境造成不良影響,保護環境及保障當地居民權益之立法目的。況前揭規定之「受害人民」若僅限於權利已受有損害之人民,則其依現行相關行政訴訟規定逕行起訴即可,要無於環境影響評估法中另行增訂公民訴訟條款之必要,是環境影響評估法第23條第8項所稱「受害人民」,應包括直接受開發行為影響所及之居民。

(三)【中科三期環評案】[30]
 
1.案例事實
  中部科學工業園區開發籌備處民國96年3月15日成立中部科學工業園區管理局(下稱開發單位)經由行政院國家科學委員會提出「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地─七星農場部分)開發計畫」環境影響說明書送審,經上訴人(行政院環境保護署)先後於95年3月17日辦理現場勘查、95年3月23日、95年4月12日、95年4月25日、95年6月2日、95年6月19日5次召開專案小組初審會議,及於95年6月30日召開環保署環境影響評估審查委員會第142次會議,決議本案有條件通過環境影響評估審查,並於95年7月31日以環署綜字第0950060540號公告「中部科學工業園區第三期發展區(后里基地-七星農場部分)開發計畫環境影響說明書」審查結論(下稱原處分)。被上訴人(當地居民詹德健等)不服,提起訴願,遭決定駁回,提起行政訴訟,訴之聲明:(一)訴願決定及原處分均撤銷。(二)訴訟費用由被告負擔。經原審判決「訴願決定及原處分均撤銷」,上訴人不服,遂提起本件上訴。

2.法院見解

(1)本件係應進行二階環評之見解
  依環評法第5條規定,所有須進行環境影響評估之開發行為,均須依同法第6條規定先實施第一階段環境影響評估,由開發單位自行預測開發行為可能引起之環境影響,並提出對策或替代方案,依同法第6條規定應記載事項,檢具環境影響說明書送交環評主管機關審查,據以研判是否「有重大環境影響之虞」,決定是否進行第二階段環境影響評估程序。倘不須進行第二階段環評,最後才有開發單位舉行「公開說明會」(同法第7條第3項),中間過程均無公共參與,而最後的說明會,只是在使開發單位得以闡釋其計畫構想,並與居民溝通,以減少日後實施開發的阻力(蓋其意見對於開發單位並無任何效力,此與環評法第11條對照即明)。而進入第二階段環評後,由開發單位「將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示」(同法第8條第1項第2款),公開資訊,使居民知悉而能參與;再由「開發單位舉行公開說明會」(同法第8條第2項),使當地居民可在說明會上對於說明書中有不詳盡之處,可以要求開發單位說明;接著,有關機關或當地居民可以書面提出意見(同法第9條);再者,為避免評估浮濫不實,由主管機關邀集目的事業主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民代表「界定評估範疇」(同法第10條),且依環評法第11條第1項規定,開發單位「應」參酌彼等意見編製並提出評估書初稿,繼由目的機關會同主管機關、相關機關、團體、學者、專家及居民進行現址勘察及舉行聽證會(公聽會),並作成紀錄(第12條第1項);最後,由「主管機關作成審查結論」(第13條第2項)。由此兩階段之程序比較可知,第一階段僅是從書面形式審查開發單位自行提出之預測分析,過濾其開發行為對環境是否有重大影響之虞,自第二階段開始才真正進入一個較縝密、且踐行公共參與的程序。又環評法第8條既規定:「前條審查結論認為對環境有重大影響『之虞』,應繼續進行第二階段環境影響評估者」,而該法第8條所稱之「重大影響」,則例示規定於環評法施行細則第19條各款,可見只要開發案具有其中一款情形「之虞」,即應繼續進行第二階段環境影響評估,而非必須開發案對於環境「有重大影響」時,始足當之。

(2)回應被告環保署質疑原告訴訟權能部分
  系爭審查結論,屬上訴人就公法事件所為發生法律效果之單方行政行為,應屬行政處分。行政機關依環評法第7條規定通過環評審查,而未依環評法第8條規定進入第二階段環境影響評估,即剝奪環評法賦予居民對開發行為表示意見等相關權利,當地居民權益即因而受侵害,其雖非系爭處分相對人,仍得以利害關係人身分提起行政訴訟。

(四)綜合評釋
 
  【台東美麗灣渡假村環評案】與【湖口垃圾轉運站環評案】[31]皆為「應舉行環評而未舉行」所產生爭訟的案例,亦即,原告根本無法參與環境影響評估程序,於是原告們皆依環評法第二十三條第八、九項提起公民訴訟,僅開發單位(民間公司、環保主管機關)、原告身分(公益團體、受害人民),與訴之聲明(請求停止開發、請求停止開發並應實施環評程序)有所不同,故兩例實可併論。

  環評法第二十三條第八、九項規定得提起公民訴訟的原告,限於「受害人民」與「公益團體」。由受害人民提起之公民訴訟,既非維護公益,故非民眾訴訟,而是被害人訴訟;至於由公益團體提起之公民訴訟,並非為自身權益而起訴,亦非以自己名義為保障社員權利被授與訴訟實施權而提起訴訟,與行政訴訟法第三十五條所稱之利己之團體訴訟不同,而與行政訴訟法第九條之公益訴訟相符[32]。惟吳庚教授更認為,公益團體應依章程所訂目的範圍為斷,亦非任何團體皆可起訴,與典型之民眾訴訟仍屬有間[33]。【台東美麗灣渡假村環評案】中,法官判斷原告台灣環境保護聯盟即以上開判準為之。

  【湖口垃圾轉運站環評案】判決中出現「受害人民其依現行相關行政訴訟規定逕行起訴即可,要無於環境影響評估法中另行增訂公民訴訟條款之必要」一語,儼然有在德國模式「被害人訴訟」之外,開拓出公民訴訟的態勢,但若細究此則判決,實況非此。本判決定義「受害人民」,指稱「如因開發行為將受嚴重影響或有生損害之虞,該居民自亦屬前揭規定所稱之受害人民」,仍以「權益損害」為要件,之後列舉環評法第九條、第十條、第十一條第十二款、第十二條,指出這些規定「兼有透過程序權保障之賦予以保障當地居民權益之意」,無非是操作「保護規範理論」,只是法院解釋「保護規範」的意旨乃「程序權利」之保障,從而才有後續應實施環評而未實施,進而剝奪了民眾「對開發行為表示意見、界定評估範圍、參與現場勘查與公聽會之程序權利」的鋪陳。綜上以觀,本判決未脫離「被害人訴訟」及「保護規範理論」之思維框架,僅把「權益」從實體權利(生命、身體、財產)拓展到「程序權利」,擴大了人民之訴訟權能,並將「產生現實損害」提前到「將受嚴重影響或有生損害之虞」而已。

  不過劉如慧教授分析【湖口垃圾轉運站環評案】時特別指出[34],我國法院常陷入「現實損害」與「將受嚴重影響或有生損害之虞」的迷思中,其以為違反保護規範理論及公權利理論之本旨,本件判決亦有此等迷思。蓋在第三人訴訟中,行政訴訟所謂權利或法律上利益之有無,根據保護規範理論,只必須檢視系爭規定是否為保護規範?該規範保護的人之範圍何在?若肯定系爭規定是保護規範,主管機關違反系爭規定,當地居民之主觀公權利即受損害,遂可進行行政救濟,換言之,人民之權利至少須有受侵害之「可能」,即可提起訴訟,「現實損害」與「將受嚴重影響或有生損害之虞」並無區分之實益可言。過往曾有法院要求須以損害「現實」之權利或法律上利益才有訴訟權能,否定了「將來」有損害之發生而預行請求行政救濟,而限定人民之訴訟權能,即是上開迷思之顯現。

  至於【中科三期環評案】在近來引發諸端討論議題,爭議迄今未歇。而本案中關於原告訴訟權能的論述,亦值得加以分析。在本案中,屬於「應進入二階環評而未進入」火速通過環評的血淋淋案例,而且也是我國法院撤銷環評結論之首例[35]。雖然相較於「應舉行環評而未舉行」,多了第一階段環評程序,從而減少許多對於環境的不利影響,但人民之程序參與權依然無法獲得充足實現。若不考量現行環評實務甚少進行第二階段環評輕重失衡的不尋常現象,回歸當初設計二階段環評之意旨,低於應環評的標準,乃是該開發行為對環境之影響實屬輕微,遂為了程序經濟,而不必經過環評程序;今開發行為既然已達到應進行環評之規模,顯然對於環境有一定之影響,若不讓人民有參與環評程序之機會,未來若真損及人民權益,屆時再行救濟已為時太晚。故為了保障人民之基本權利,賦予人民一定之程序參與權,是必要的,故此法院肯認人民有請求參與環境影響評估程序之權利。

三、小結
 
  基上所述,「民眾參與」在我國環評法制應被肯認,惟制度設計密度不足,程序也不明,導致現行之民眾參與,相較於外國法制,顯有過於形式等流弊。而在實務之操作上,由於「第一階段環評有條件通過」之肥大化現象,導致民眾參與環評制度幾乎名存實亡。所幸近來法院見解已有扭轉實務歪風之企圖心,肯認人民有請求參與程序之程序權利。惟法院論述該等權利時,用語係討論該等保護規範,「兼有透過程序權保障之賦予以保障當地居民權益之意」,「兼有」二字,似乎認為此權利係「依附性權利」,必須依附在一個實體權利(生命、身體、財產)之上,而不具有獨立性。但此權利之內涵為何?實務見解並無多予闡釋,有待學說先予廓清。


 
[1] 關於立法背景、修正經過,詳見李建良,環境行政程序的法制與實務──以「環境影響評估法」為中心,月旦法學雜誌,第104期,2004年1月,頁45-67、47以下。
 
[2] 中華民國八十四年十月十八日行政院環境保護署(84)環署綜字第五四0六號令訂定發布。
 
[3] 中華民國八十六年十二月三十一日行政院環境保護署(86)環署綜字第八0四七九號令發布。
 
[4] 葉俊榮,從方案到法律:環境影響評估制度的過去與未來,環保與經濟,第18期,1991年,頁10-12。
 
[5] 傅玲靜,由行政程序法之適用論我國環境影響評估審查之法制,中原財經法學,第23期,2009年12月,頁37-105、41。
 
[6] 環評法第5條:
 
Ⅰ下列開發行為對環境有不良影響之虞者,應實施環境影響評估:
 
一、工廠之設立及工業區之開發。
 
二、道路、鐵路、大眾捷運系統、港灣及機場之開發。
 
三、土石採取及探礦、採礦。
 
四、蓄水、供水、防洪排水工程之開發。
 
五、農、林、漁、牧地之開發利用。
 
六、遊樂、風景區、高爾夫球場及運動場地之開發。
 
七、文教、醫療建設之開發。
 
八、新市區建設及高樓建築或舊市區更新。
 
九、環境保護工程之興建。
 
十、核能及其他能源之開發及放射性核廢料儲存或處理場所之興建。
 
十一、其他經中央主管機關公告者。
 
Ⅱ前項開發行為應實施環境影響評估者,其認定標準、細目及環境影響評估作業準則,由中央主管機關會商有關機關於本法公布施行後一年內定之,送立法院備查。
 
[7] 環評法第8條:
 
Ⅰ前條審查結論認為對環境有重大影響之虞,應繼續進行第二階段環境影響評估者,開發單位應辦理下列事項:
 
一、將環境影響說明書分送有關機關。
 
二、將環境影響說明書於開發場所附近適當地點陳列或揭示,其期間不得少於三十日。
 
三、於新聞紙刊載開發單位之名稱、開發場所、審查結論及環境影響說明書陳列或揭示地點。
 
Ⅱ開發單位應於前項陳列或揭示期滿後,舉行公開說明會。
 
[8] 「在上萬花蓮民眾北上抗議、要求一條活路回家的吶喊聲中,昨天蘇花公路山區路段改善環評初審一如外界預期,以快馬加鞭速度『有條件通過』,環保署預計三到五天內加開環評大會,最快本週應可過關,可望創下環評史上最快的搶關紀錄,年底前跨和平溪橋可望先發包,蘇花改預定一○五年可部分通車、一○六年底全線通車。」詳見蘇花改環評初審 有條件過關,自由時報電子報,網址:http://www.libertytimes.com.tw/2010/new/nov/2/today-t2.htm(最後瀏覽日:2010/11/6)2010年11月9日已「有條件通過」環評,參環境資訊中心,史上最快 審查22天 蘇花改環評大會過關,網址:http://e-info.org.tw/node/60877(最後瀏覽日:2010/11/21)
 
[9] 葉俊榮,環境影響評估的公共參與─法規範的要求與現實的考慮,原發表於:經社法制論叢,第11期,1993年,頁17-42;收錄於氏著,環境政策與法律,元照出版,2010年10月。
 
[10] 李建良,環境行政程序的法制與實務──以「環境影響評估法」為中心,月旦法學雜誌,第104期,2004年1月,頁45-67、55-56。
 
[11] 張英磊,多元移植與民主轉型過程中我國環評司法審查之發展一個以回應本土發展脈絡為目的之比較法分析,國立臺灣大學法律學研究所博士論文,2009年,頁289。
 
[12] 葉俊榮、張文貞,環境影響評估問題之探討,行政院研究發展考核委員會委託研究報告,2010年,頁37。轉引自張文貞,程序取向的行政行為司法審查:以中科三期環評判決為例,發表於最高行政法院、臺北高等行政法院、臺中高等行政法院、臺大法律學院公法研究中心主辦,第十屆行政法實務與理論學術研討會,2010年11月6日,台北,頁175。
 
[13] 李建良,論基本權利之程序功能與程序基本權-德國理論的借鑑與反思,原發表於:憲政時代,第29卷第4期,2004年4月,頁481-540;收錄於氏著,人權思維的承與變—憲法理論與實踐(四),新學林出版,2010年9月,頁205-270、226。
 
[14] 王毓正,我國環評史上首例撤銷判決:環評審查結論經撤銷無效抑或無效用之判決?/最高行九九判三○,台灣法學雜誌,第149期,2010年4月1日,頁145-158、151。
 
[15] 參照臺北高等行政法院99年度停字第54號裁定。
 
[16] 林昱梅,預防原則與「停、看、聽」環評機制之落實——中科三期環評案之省思,台灣法學雜誌,第161期,2010年10月1日,頁17-30。
 
[17] 李建良,環境行政程序的法制與實務──以「環境影響評估法」為中心,月旦法學雜誌,第104期,2004年1月,頁45-67、56。
 
[18] 曾家宏、張長義,誰是民眾、如何參與-論目前民眾參與環境影響評估之困境,工程會刊,第80卷第1期,2007年2月,頁51。
 
[19] 劉如慧,我國環境影響評估法判決回顧,興大法學,第7期,2010年6月,頁275-308、295。
 
[20] 劉如慧,我國環境影響評估法判決回顧,興大法學,第7期,2010年6月,頁275-308、281-282。類似見解,參王珍玲,行政計畫與民眾參與──以最高行政法院九十九年度判字第三十號為例,法學新論,第27期,2010年12月,頁72。
 
[21] 劉如慧,我國環境影響評估法判決回顧,興大法學,第7期,2010年6月,頁275-308、282。
 
[22] 環保署,網址:http://www.epa.gov.tw/FileDownload/FileHandler.ashx?FLID=9443(最後瀏覽日:2010/11/6)
 
[23] 實務上常併用「當事人適格」,惟「訴訟權能」與「當事人適格」似同而實異,源自民事訴訟之「當事人適格」旨在確認「正確之當事人」,通說採「主張理論」,即原告只要主張系爭權利為其所有即為已足,至於原告是否確有其所主張之權利,則為訴訟有無理由之問題;反之行政訴訟法上之「訴訟權能」,旨在排除「民眾訴訟」,減少訟源,故原告之權利至少須有受侵害之「可能」,而非單憑原告片面之主張(可能性理論),二者在概念上有所差異,應避免混用,參李建良,行政訴訟實務十年掠影(二○○○年~二○一○年),月旦法學雜誌,第182期,2010年7月,頁19-62、31-32。
 
[24] 詳參李建良,行政訴訟實務十年掠影(二○○○年~二○一○年),月旦法學雜誌,第182期,2010年7月,頁19-62、32。
 
[25] 林昱梅,垃圾焚化廠附近居民之訴訟權能,月旦法學教室,第37期,2005年11月,頁24-25。此外,關於「新保護規範理論」之用語來由,詳見張桐銳,既成道路之法律救濟問題,收錄於:王必芳主編,「2008行政管制與行政爭訟」,中央研究院法律學研究所籌備處,民國98年11月,頁217-268、246。
 
[26] 李建良,環境行政程序的法制與實務──以「環境影響評估法」為中心,月旦法學雜誌,第104期,2004年1月,頁45-67、60。
 
[27] 不同見解,如在中科案中,王毓正教授認為,保護規範並非環評法第八條,而係環評法施行細則第十九條第五款,詳參氏著,我國環評史上首例撤銷判決:環評審查結論經撤銷無效抑或無效用之判決?/最高行九九判三○,台灣法學雜誌,第149期,2010年4月1日,頁145-158、152。
 
[28] 高雄高等行政法院九十六年度訴字第六四七號判決,李建良教授指出,本案係台灣環境公民訴訟獲勝訴判決之首例(由公益團體提起)。本案後續情形:在前述判決後,台東縣政府於97年6月再度通過開發案,台東市居民等八人提起訴訟,經高雄高等行政法院九十八年度訴字第四七號判決台東縣政府與業者敗訴,上訴後最高行政法院九十九年度判字第四○三浩判決廢棄發回(原告再改回台灣環境保護聯盟),高雄高等行政法院九十九年訴更一字第八號判決台東縣政府與業者敗訴定讞。
 
[29] 台北高等行政法院九十八年度訴字第五○四號判決。李建良教授指出,本案係由「人民提起」之環境公民訴訟獲勝訴判決之首例。
 
[30] 最高行政法院九十九年度判字第三十號判決、台北高等行政法院九十六年度訴字第一一一七號判決。
 
[31] 詳參李建良,環境公民訴訟新典範──簡析台北高等行政法院九八年度訴字第五○四號判決,台灣法學雜誌,第152期,2010年5月15日,頁57-68。
 
[32] 傅玲靜,公民訴訟、公益訴訟、民眾訴訟?-環境法上公民訴訟之性質,月旦法學教室,第77期,2009年3月,頁28-29、29。
 
[33] 吳庚,行政爭訟法論,修訂三版,2005年5月,頁143。
 
[34] 劉如慧,我國環境影響評估法判決回顧,興大法學,第7期,2010年6月,頁275-308。類似見解,參李建良,環境公民訴訟新典範──簡析台北高等行政法院九八年度訴字第五○四號判決,台灣法學雜誌,第152期,2010年5月15日,頁57-68、63。
 
[35] 王毓正,我國環評史上首例撤銷判決:環評審查結論經撤銷無效抑或無效用之判決?/最高行九九判三○,台灣法學雜誌,第149期,2010年4月1日,頁145-158、147。
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